哪些重要改革能够实施

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四问：基础设施投资是否足够强劲以维持固定资产投资力度　　对政府来说，基础设施建设一直是其应对经济衰退时便利的政策杠杆。2013年、2014年，基础建设投资占了固定资产投资的20%，在农业投资和地产投资明显下滑的情况下增长了20%。若不是有强劲的基础设施投资增长作为支撑，中国经济恐怕很难在过去两年实现7.5%左右的增长目标。

虽说政府将降低2015年的增长目标至7%左右，但下行压力是明显的，使得这一目标的实现充满挑战。　　总的来讲，中国在很多基础设施领域，如地铁、铁路、废水处理以及石油、气体管道上都面临着供应短缺问题。而基础建设投资能带来双重好处——短期支撑增长，长期提高经济效率。在此背景下，我们认为政府会有强烈的意愿来推动基础设施投资。　　国家发改委在去年11月公布了所谓的七大领域七个重点工程包。这些项目总计或达数万亿元人民币规模。不过，发改委澄清说明这些工程中既有全新项目，也包括了部分已经实施在建的工程。这与2009年4万亿元人民币的刺激投资不同——当时所有项目都是全新的。　　2015年面临的重大挑战在于如何为基础建设投资所需的数万亿资金融资。在中国，基础设施的主要投资者还是地方政府及国有企业，私人资本只占很小一部分。2014年前8个月9.8万亿元人民币的基础设施投资中只有26%来源于私人企业。2015年，地方政府融资能力将被大大限制。　　在收入方面，税收收入的增长可能会随着经济增长率一起放缓。土地销售收入，曾相当于地方政府60%的税收收入，在冷淡的地产销售情形下或将继续下滑。中央政府转移支付会有所增加，但鉴于中央政府同样会面临愈加缓慢的收入增长，不会增加太多。　　地方政府在养老金、教育、医疗和社会福利等领域的支出只会增不会减，因此很难再挤出资源用于基础设施建设。　　经过两年的纪律整顿，行政开支和所谓的三公消费(餐饮、旅游、汽车)所能带来的下降空间比两年前要小。　　借款对于基础设施融资来说，一直以来都至关重要。但2015年起，财政纪律显著加强。市、县级政府将被禁止直接向外借钱。只有省政府能够通过发行地方政府债券进行借款，而这受到中央政府配额管理。去年，中央政府给地方政府的拨款为4000亿元人民币。最理想的情况，我们预计债权配额会增长至1万亿元人民币，但是这可能不足以抵消地方政府融资平台债务的下降。2014年，地方政府融资平台发行债务达1.68万亿元人民币，较2013年上升了73%。中央政府的最新指令禁止了平台为地方政府融资的能力，此外不再具有地方政府信用担保。全国范围内有超7000家地方政府融资平台，指令意味着所有这些平台都必须转型，不是转为独立于地方政府的国企，就是政府与社会资本合作(PPP)，或是直接关闭。　　银行贷款也一样。在过去，因为有政府担保，银行很乐意借钱给地方政府融资平台。而现在，没有了地方政府的支撑，即使支付更高的利率，银行也未必乐意放贷。　　政府与社会资本合作(PPP)似乎是个好的替代。PPP有很多形式，譬如BOT(建设—经营—移交)，BOO(建造—拥有—经营)，TOT(转让—经营—转让)和ROT(修复—经营—转让).PPP的核心在于直接从私企购买服务而不是政府花钱一手建造、经营来供应公共产品。PPP模式在许多发达国家被成功用于提供公共产品。通过这个方式，政府资金需求将会有明显下降。　　中央政府明确地提倡并下发多项措施来推动PPP。我们相信一些需求稳定、现金流可预测、利润可观的基础设施项目最终可以转变为PPP模式。然而因为PPP在中国尚处早期，短期内将所有平台转成PPP还不切实际。　　固有风险是地方政府会意识到在财政部公布地方政府债务之前难以融资。同样，在平台转向PPP前，融资也会非常困难。这可能会拖累基础设施投资增长。　　另一个还未尝试的方式是通过国有资产处置为基础设施投资融资。截至2014年11月，地方国企拥有48万亿元人民币资产。如果地方政府能够通过资产证券化或直接销售调动这笔资产，那将大大有助于补充政府金库。　　因此，我们不排除2015年一季度基础设施投资增长会因资金限制显著放缓。　　待地方政府债务问题尘埃落定，基础设施投资增长可能会回升。但就2015年一整年来说，我们认为基础设施投资增长很难比2013年、2014年20%的增速还快。即使基础设施投资保持在16%~18%的增长速度，政府努力确保7%的GDP增长，也将无法抵消制造业和房地产投资的下行压力。因此我们预计整体固定资产投资增长会由2014年的15%下滑至2015年的13%。　　五问：服务行业是否足够强大到稳定总增长　　服务业的强劲增长在过去三年增长下行的大背景下可谓一枝独秀。2013年，服务业对GDP的贡献率攀升至47%，首次赶超第二产业。由于其劳动密集的特性，服务业已成为中国经济最大创造就业机会的领域，在2013年提供就业岗位3亿个，达总就业人数的40%。由于活跃的服务部门，中国得以在增长显著放缓的时候维持严峻的就业市场。　　2015年，我们认为服务部门会继续保持7.5%的快速增长。我们的乐观源于以下几个因素。　　首先，服务业仅占GDP的47%，远低于发达国家70%~80%、全球65%的占比。　　其次，当许多制造业部门备受产能过剩影响的时候，不少服务领域则面临着供给短缺。供给短缺现象在高壁垒、严监管的行业尤为严重。譬如，在过去的十年间金融业蓬勃发展，但金融服务还很不足，尤其是为民营企业和家庭提供服务。银行贷款，国有企业占到46.5%，这一点也不意外，因为银行系统主要由国有企业主导。而民营企业，尤其是中小企业面临严重的融资难问题。它们所承担的借贷成本显著高于国有同行。　　现任政府已经努力通过降低壁垒，简化行政审批以开放服务业。自贸区的成立就是很好的例证。此外，用增值税取代营业税的试点方案今年将会在所有服务部门推出。所有这些政策都将促进服务业的发展。　　再次，所有三个细分领域——生产性服务业、消费性服务业、公共性服务业在中国都有很好的增长潜力。　　在过去，第二产业快速增长主要是由低附加值的制造业驱动。但是传统模型已疲惫不堪。高附加值制造业的特点就是现代生产性服务例如研发、设计、信息技术、商业服务(广告、咨询、管理等)以及一些更尖端的金融服务的密集投入。即使在发达国家，制造业的最新趋势也是“所有业务皆服务”。为提高顾客满意度，厂商努力将更多的服务融入整个产品生产和消费周期中。　　消费性服务在中国发展还很迟缓。在家庭消费篮子里，食品和服装超过40%，占据大头，而服务开支还不到30%，远比美国的三分之二还低，甚至低于印度的40%。随着家庭收入的快速上升，在基础的衣食住行被满足之后，消费结构中将会出现更多的服务类支出。从不同收入人群的消费结构来看，中国的富裕家庭明显在服务类项目上支出更多，譬如医疗健康、娱乐消遣、教育和文化服务，而贫困家庭的主要支出则还是在食品和衣物上。　　公共服务同样会有不俗的增长。现任政府一直努力将角色从“建设型政府”转变为“服务型政府”。这意味着财政优先支出会从商品转向服务，尤其是供给短缺的领域。随便举几个例子，譬如教育、医疗服务、老年人服务、文化及体育服务。　　然而，服务业增长能否完全弥补第二产业的下滑并且稳定总体经济的增长？我们并不这样认为。　　首先，服务业的生产力增长慢于第二产业。服务业是劳动密集型的，需要在教育、培训等方面大量地投入来增加生产力，而这都需要时间。相反，资本密集型的制造业，生产力可以通过资本投入很快得到增长。这就是为什么以服务主导的经济体很少能保持高经济增长的部分原因。　　同样，消费性服务业、公共性服务业分别受到家庭收入增长和财政收入增长的限制。在第二产业增速放缓的背景下，很难看到家庭收入增长或是政府收入增长会有明显的蹿升。因此，我们认为今年服务业将平稳发展但不足以完全填补第二产业带来的下跌。因此，整体来说，我们预计今年经济增长会继续放缓，从2014年的7.3%降至6.8%。　　六问：哪些重要改革能够实施？　　改革在2014年取得了进展——通过采取一系列由上至下的改革指导方针。我们始终对中国改革抱有乐观看法，并且相信政策制定者在2015年会更关注改革的实施。　　鉴于经济下行风险依然显著，政府将“保持经济平稳增长”作为今年的政策重点，我们认为改革，特别是促进经济增长的改革将受到鼓励。因此类似于减少行政审批环节，进一步开放市场准入，打破壁垒的改革会被加速推进。　　国企改革很可能是今年最为重要的一项改革，具有深远的市场影响。1)由国家任命的国企高管薪酬自今年年初就已削减。2)国有企业将根据各自属性被划分到不同组别(完全竞争、公共服务和国家安全部门)。将建立市场准入负面清单以明确私人、外国投资者是否能够，并且在多大程度上可以投资特定市场或公司。3)在解决债务问题上，地方政府将被给予更多的权力来独立处理他们的资产。4)鼓励通过IPO进行混合所有制改革。政策制定者很可能会支持一个相对分散的股权结构以避免遭受“国有资产流失”的抱怨。5)国有企业将向公共财政提交更大比例的利润。可能会从目前10%~20%上升5个百分点至15%~25%的有效增长。　　说到财政改革，预算法已经修订完成，处理现存地方债务的新法也已建立。地方预算系统将会统一，变得更综合更透明。所有的政府收入和支出都会包含在预算之内。除了不可披露信息，整份预算相关信息将公布于众。地方政府新债务管理系统将启用。省级政府可以发行债券，而地方政府将被整合。一个能够有效提醒地方政府债务风险，且将债务管理纳入发展评估体系的系统将会被建立。关于2015年的改革议程，我们预计增值征税改革将延伸至其他所有领域，包括建筑、房地产以及金融业。政府间转换系统将得到改善。　　在金融改革领域，政府在2014年11月底发布了存款保险条例草案。我们预期系统会在今年一季度正式建立。在上海保税区，金融改革会加快，一些改革，如允许外国银行获得自由贸易账户、发行以人民币结算的债券和利率市场化都可能在今年被推动。在2015年，我们认为央行的政策立场会倾向于更加适度，继续下调利率除外。与此同时，政策制定者可能会再次提高基准存款利率浮动范围。A股市场会从审批制转向注册制。近来A股市场上涨势头强劲，这使改革更易推进。此外我们相信今年将建立香港与深圳的连接。　　新土地改革政策允许土地使用权进行转移、租赁、掉期和抵押，但集体和土地利用类型的产权仍无法改变。作为前提，政策关注点将放在通过明确注册记录过的土地合同确认上。　　国务院在去年7月底公布户籍改革指南。政府的目标是2020年1亿农业转移人口落户城镇。中国城市根据人口数量被分为四类：全面开放小城市落户限制；有序开放中型城市(人口50万~100万)落户限制；合理确定大城市(100万~500万)落户条件，得到农民工户口需要满足更多的条件，譬如在最少规定时间段内拥有稳定的工作；对于特大城市如北京、上海(多于500万)，新政策要求“严格控制人口规模”。对局部地区鼓励采用基于住宿、就业和当地社会保障支付的“累计积分系统”。我们预计今年大部分省市将公布它们的户口改革计划。这些改革与其他在未来几年应加大推进的公共服务供给改革，如养老金、医疗、教育系统改革都很有关联。　　低通胀环境使政策制定者在推动更多物价改革时更为便利。一项与电力相关的重要物价改革将在今年上半年公布。伴随着电力改革，电网公司制定电价的垄断地位将会明显削弱。发电公司将被鼓励通过更灵活的定价机制直接出售给电力使用大户。紧跟电力改革，液化天然气物价改革应当也会在今年上半年得以推进。　　就每一项改革而言，所面临的障碍还是很大的，主要问题在于如何打破既得利益。虽然我们看好改革进程，但主要的不确定性会来自于政府各部门，比如国家发改委、财政部、央行、商务部以及国开行等部委、机构之间的政策协调。在改革过程中，上述部门会面临着牺牲利益或是利益被分配给其他对手方的情况。它们的权力将被整合重组。从这一点来看，一些关键的改革，如国企改革可能会面临推迟或者推动情况低于市场预期。　　(作者系法国巴黎银行亚洲首席经济学家。朱映臻翻译)

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